Торшин хочет упразднить национально-территоральное деление России

12.03.08

Россия может снова стать империей, если политики договорятся о терминах

Заместитель председателя Совета Федерации Александр Торшин заявил в интервью «Политическому журналу», что со временем наша страна откажется от национально-территориального деления и станет империей в новом, современном смысле этого слова.

– Александр Порфирьевич, ваше заявление о том, что национально-территориальное деление России должно со временем упраздниться, вызвало большой резонанс. Поясните, пожалуйста, каким, по вашему мнению, должно быть административное деление России, возможны ли национально-культурные автономии? И будет ли продолжаться процесс объединения территорий?

– Процесс объединения (укрупнения) субъектов РФ на современном этапе развития страны объективен и неизбежен. На протяжении всей нашей истории административное деление России было очень подвижным и многообразным. Часто в пользу перехода на «губернскую» административную форму приводят пример Российской империи. Однако Империя была в этом смысле полна разнообразия. Великое княжество Финляндское имело собственную Конституцию, в то время когда у самой России Конституции еще не было. Часть Польши, принадлежавшая России, также не являлась губернией в традиционном смысле. Малороссия (то есть Украина) после присоединения к России долго не знала губернства. Казачьи войска, особенно Всевеликое войско Донское, также имели особый статус. Хивинское ханство стало вассалом Империи в конце XIX века, но существовало автономно, под властью собственного монарха.

Это разнообразие, эта асимметричная федерация существовала у нас всегда. Жизнь постоянно вносит свои коррективы. Некоторые регионы слабеют, другие становятся более сильными. Поэтому я думаю, что процесс объединения продолжится, но он должен быть политически и экономически целесообразным и естественным. То есть общество в целом и население регионов в особенности должны созреть до понимания смысла объединения. Сейчас же, как мы знаем, Адыгея отказывается от объединения с Краснодарским краем, тогда как Коми-Пермяцкий округ уже объединился с Пермской областью в новый субъект Федерации – Пермский край.

Что касается национально-культурных автономий, то их деятельность регулируется специальным федеральным законом. Я считаю, что богатство культур и наций – это наше преимущество в конкурентной борьбе. С другой стороны, как это ни парадоксально, национально-территориальное деление в перспективе должно быть упразднено, и это будет способствовать дальнейшему развитию и расцвету регионов. Но этот процесс долговременный.

У меня нет тоски по «лихим» временам перекройки границ. Особенность нашего государства в том, что оно никогда не было моноцентрическим в полном смысле слова. Даже в период абсолютистских режимов. Формально – да, вся власть принадлежала государю, но в реальности всегда учитывались особенности национальных регионов и окраин, специфика недавно присоединенных земель и т.п.

В конце концов надо уйти от национального стереотипа. Человек должен осознавать себя прежде всего гражданином России, а уже потом татарином, русским, чеченцем… Никто ни у кого землю предков не отбирает. Да и как об этом говорить, когда татар в Москве больше, чем в Казани? У армян, азербайджанцев, украинцев, белорусов вообще «своих» субъектов Федерации нет. На мой взгляд, без национальных перегородок внутри страны жить будет комфортнее всем.

Хочу обратить внимание, что в действующей Конституции России национально-территориальный принцип организации административного деления вообще отсутствует. Он просматривается лишь в названиях субъектов Федерации. Так что отменять национально-территориальный принцип не надо, поскольку его просто нет. Объединение субъектов Федерации идет в соответствии с Федеральным конституционным законом, по которому в тексте Конституции появляются и названия новых субъектов. Законность такого порядка дважды подтверждал Конституционный суд страны.

Иногда национально-территориальное деление мешает развитию экономики. Деление страны должно быть удобным для транспортной структуры, оборонной, охранной и других функций государства. Но надо понимать, что реформирование административно-территориального устройства страны – это ювелирная работа, которую пока мы выполняем безболезненно, через референдумы, через специальные механизмы, учитывающие интересы граждан. Но в перспективе надо идти дальше. Владимир Путин недавно сказал, что у нас около двух тысяч потенциальных внутренних территориальных конфликтов. Если копнуть глубже – то свыше трех тысяч. Если мы начнем опять делить страну на национальные квартиры, эти конфликты могут снова вспыхнуть.

У нас есть регионы, где титульная нация составляет меньшинство, но присутствует в названии субъекта РФ. А большинство там составляют русские. Русский народ и русский язык лишь цементировали более чем полторы сотни народов, населявших огромные территории нашего государства. Так оно и должно быть.

– Вы не боитесь, что первые попытки реализовать ваше предложение реанимируют в республиках националистические силы, готовые требовать отделения от России.

– Хотелось бы подчеркнуть, что этот вопрос масштабно пока не стоит в повестке дня ни сегодняшней, ни завтрашней. Работа в этом направлении идет в спокойном режиме. Мне кажется, что инициатива должна исходить от самих регионов, именно они должны созреть до отказа от национально-территориального деления. А способствовать этому должна, как это ни странно звучит, тотальная глобализация, по пути которой идет весь мир, а также большое количество интернациональных браков, очень подвижная миграционная составляющая. Сама логика развития XXI века должна привести нас к такому решению.

– Заглянем в далекое будущее. Если реформа состоится, сколько регионов должно остаться, чтобы было удобнее управлять страной – 20, 40, 80? Просчитывалась ли эта цифра специалистами?

– Это число разные специалисты определяют по-разному. Сейчас даже трудно назвать итоговую цифру, потому что надо учитывать конкретную ситуацию. Прежде всего на это влияют экономика и ряд других важных факторов. Я думаю, что для нашей территории навскидку можно говорить примерно о 50 субъектах.

– То есть о некоторой аналогии с Соединенными Штатами?

– У нас относительно сопоставимые территории, но население США вдвое больше…

– Зато у нас активно внедряют демографические проекты.

– И уже есть успехи на северных и центральных территориях, а на Кавказе прирост населения всегда был довольно высоким. И миграционные потоки дают нам прибавку населения. Так что в идеале мы можем говорить об аналогии с США. Это успешная страна, в которой тоже компактно проживают граждане разных национальностей, но нет национально-территориального деления. У них есть чему поучиться.

– И тогда сразу встает вопрос, должна ли Россия остаться федеративным государством или надо делать шаги в сторону унитарного?

– Россия была, есть и еще долго будет федеративным государством. Причем это должна быть асимметричная федерация. Но надо учитывать, что вопрос административно-территориального устройства страны напрямую увязан с ее политическим устройством. Монархия, например, не может быть федерацией. Если это реальная монархия, а не декорация, как в Британии. Федеративные, унитарные и прочие конструкции изобретены в XVIII веке, они безнадежно устарели.

А наша федерация должна быть федерацией XXI века. И она должна быть не только асимметричной, но и в хорошем смысле эклектичной. Надо вообще задуматься, что есть федерация сегодня. Сейчас у нас все субъекты равноправны, но далеко не равны. Сравнивать Чукотку (особенно до Абрамовича) с Москвой бессмысленно. Да что Чукотка, сравните Костромскую область с Московской… Может, для более крупных и экономически мощных субъектов Федерации отношения с центром надо строить по иным принципам. Может, в нашей федерации надо допустить существование ассоциированных членов?

– Возможно, регионам-донорам надо дать больше прав, поскольку они являются базисом нашей экономики.

– Так и надо сделать. Но не за счет ущемления прав других регионов, и ни в коем случае не за счет «секвестирования» прав человека. В России гражданин должен быть равноправным на всей ее территории.

– Понятно, что права человека везде должны соблюдаться в полной мере. Но право распоряжаться собственным бюджетом не может быть абсолютным, если этот бюджет формируется за счет поступлений из центра.

– Да, вы совершенно правы. В этом случае допустимо и так называемое внешнее правление, о котором в свое время говорил Дмитрий Козак. Самодостаточным регионам уже сейчас можно предоставить больше полномочий. Когда вводилась новая система назначения губернаторов, говорилось, что это временная схема, продиктованная сложной ситуацией 2004 года. Сейчас ситуация меняется… Мы должны искать способы оптимального управления страной, мы не можем жить по лекалам XIX века. Согласен, субъекты Федерации должны быть самодостаточными, но только в рамках Российской Федерации, ее хозяйственного комплекса и единого правового пространства.

Впрочем, в последнее время все чаще говорят не о федерации, а об империи или об имперской федерации. Это очень интересные разговоры, ведь по здравому размышлению получается, что империя может быть более демократичной, чем федерация. На мой взгляд, в империи рядовому гражданину жить комфортнее, чем в национальном государстве или в государстве, построенном по национально-территориальному принципу. Если это империя XXI века. Легко ли гражданину – представителю национального меньшинства преуспеть в бизнесе или продвинуться по линии государственной службы в субъекте Федерации, где титульная нация составляет свыше 90%? Очень сложно.

Но сначала нужно договориться о терминах: что есть империя, что такое федерация. Не путаем ли мы империю с большим и мощным государством?

Еще Ленин учил, что, как только берешься за частности, сразу же упираешься в общее. Не решив кардинального вопроса, какой должна быть наша страна, нельзя решать конкретные проблемы ее административно-территориального устройства.

– Вернемся, однако, к некоторым частным вопросам. Например, об изменениях властных структур в случае реформы административного деления страны. Если мы строим новое государство, то его органы власти должны претерпеть какие-то изменения. Нужно ли тогда менять полномочия Совета Федерации и порядок его формирования?

– Полномочия Совета Федерации в целом соответствуют мировой практике распределения полномочий между верхней и нижней палатами парламента. Если же говорить о порядке формирования СФ, то мне представляется совершенно обоснованным положение Конституции РФ, что в верхней палате должно быть по одному представителю от законодательного и исполнительного органа власти каждого региона. С другой стороны, Конституция гласит, что Государственная дума избирается, а Совет Федерации формируется. Можно в очередной раз удивить мир заявлением, что избрание депутатов Госдумы – это избрание, а избрание членов СФ – это способ формирования верхней палаты. Но без изменения Конституции перейти к выборности сенаторов не получится.

Лично я выступаю за избрание губернаторов. Только в качестве страховки от недобросовестного или некомпетентного избранника следует усовершенствовать механизмы губернаторской отставки или отзыва. Но пока главы регионов назначаются, было бы нелогично избирать сенаторов, которые в этом случае уже не будут связаны с тем органом власти, который они должны представлять. Подумайте, какой конфликт мы можем спровоцировать в регионах, если губернатора можно убрать за какие-то прегрешения, а избранный на четыре года сенатор будет по-прежнему занимать свой пост. Серьезная борьба между новым губернатором и старым сенатором в этом случае неизбежна, причем у сенатора будет заведомое преимущество.

– Но ведь не обязательно проводить прямые выборы членов СФ. Пусть одного сенатора избирает законодательное собрание, а другого – правительство региона.

– В принципе, различные механизмы предлагаются разными политиками, но я пока не вижу смысла изменять нынешний порядок. В настоящее время состав Совета Федерации вполне дееспособен, у него есть даже некоторое преимущество перед прежним составом, состоявшим из губернаторов и спикеров. Сейчас сенаторы работают на постоянной основе, с точки зрения загрузки работой можно сказать, что возможности палаты стали шире.

В нашей многонациональной и многоконфессиональной стране нет сегодня органа, который отвечает за межнациональные отношения. Периодически поднимается вопрос о создании Миннаца. У нас уже было Министерство по делам национальностей и министры по делам национальностей без портфелей. Но эта структура не решала стоящие перед ней задачи.

Если мы снова создадим такое министерство – толку не будет. Так почему бы не возложить эти полномочия на такой коллегиальный орган, как СФ? У него, как мне кажется, есть явные преимущества, так как Миннац – это все-таки московская централизованная структура. А у нас объединенная комиссия по национальной политике и взаимодействию с религиозными организациями на 50% состоит из руководителей законодательных собраний субъектов РФ. Они гораздо лучше представляют себе ситуацию в любом регионе и могут предлагать квалифицированное решение проблем.

Но для того чтобы предложения этой комиссии не ложились под сукно, нужно изменить законодательство и обеспечить финансирование мероприятий, которые необходимо проводить по решению комиссии.

– Может быть, в состав Совета Федерации нужно ввести еще каких-то представителей: от этнических групп, компактно проживающих в РФ, или, например, от наших соотечественников за рубежом?

– Казахстан и Киргизия уже пошли по этому пути. А у нас этот вопрос можно решать в рамках темы «Работа с соотечественниками». В некоторых странах на такую работу выделяется отдельный бюджет. А в Польше, насколько мне известно, даже три сенатора избираются за рубежом в местах компактного проживания поляков. Нам тоже стоит об этом подумать. Но такое расширение состава верхней палаты требует внесения изменений в Конституцию.

Мониторинг правоприменительной практики мы ведем уже на протяжении ряда лет. Совету Федерации следует чаще создавать спецкомиссии. Наконец надо понимать, что СФ является определенным противовесом Государственной думе. Я сам являюсь членом «Единой России» и прекрасно понимаю, каков сейчас расклад сил в нижней палате. Дума – это политизированный орган, формируемый партиями. Партийная дисциплина необходима, но если ею пользоваться чрезмерно активно, то она подавляет всяческую инициативу оппозиции. Представителям других партий, как правило, не удается убедить парламентское большинство в необходимости принятия тех законов, которые предлагаются меньшинством. Включается машина для голосования – и все. Хотя известно: чем меньше власть прислушивается к оппозиции, тем быстрее она теряет свою власть.

Вот здесь Совет Федерации, где создание фракций не приветствуется, мог бы взять инициативу на себя. Здесь голос регионов более весом. Здесь надпартийная схема назначения сенаторов способствует более объективному рассмотрению любых законодательных инициатив.

– Может быть, надо изменить законодательство, чтобы позволить Совету Федерации принимать некоторые законы еще до Думы? И утверждать список приоритетных законопроектов, чтобы там не оставалось документов, преследующих сугубо политические интересы одной из партий? А еще мне не нравится, что Дума может преодолеть вето верхней палаты, тогда как обратный процесс невозможен.

– Я согласен, что это несправедливость, но для того чтобы ее исправить, опять же надо изменить Конституцию, где прописан порядок принятия федеральных законов. Но и без изменения Конституции мы в этом направлении уже работаем. Право законодательной инициативы есть у субъектов Федерации, но только 2% законопроектов, предложенных регионами, доходит до подписи главы государства. А 98% выбраковывается, хотя среди них есть весьма рациональные предложения. Я не верю, что в регионах не умеют писать законы. Еще как умеют! Но региональных законодателей не воспринимают всерьез, доминирует тенденция все решать из центра. Поэтому именно Совет Федерации должен отстаивать законопроекты, которые рождаются на местах. В результате острой полемики между палатами и рождается истина. Это, безусловно, идет на пользу законотворчеству и обеим палатам.

– По крайней мере той конфронтации между палатами, которая наблюдалась в середине 1990 годов, сейчас уже нет…

– Нет, мы сейчас работаем слаженно. Хотя нас порой упрекают, что мы не отклоняем законы, принятые Думой. Отклоняем, конечно, но не в таком количестве, как прежде. Прежде всего потому, что законодательный процесс у нас сейчас гармонизирован на ранней стадии и процент брака заметно уменьшился.

– А не стоит расширить состав Совета Федерации за счет бывших президентов страны?

– Тогда мы фактически возродим Госсовет образца XIX века. И для этого опять надо вносить поправки в Конституцию. В конце концов любой бывший президент как гражданин РФ может претендовать на должность сенатора. Почему бы не назначить того же Горбачева представителем от Ставропольского края? Если, конечно, руководители края и он сам этого захотят.

– Мы несколько раз упоминали Конституцию, которая не позволяет провести некоторые реформы. А каков ваш долгосрочный прогноз на этот счет? После выборов президента не встанет ли во главу угла вопрос об изменении Основного закона страны? И не будет ли новая Конституция принята еще до 2012 года?

– Думаю, что нет. Хотя на самом деле надо учитывать очень много факторов. Мой прогноз, полагаю, сбудется, если не произойдут какие-то катаклизмы всемирного масштаба. Мы сейчас интегрированы в мировую систему. В советские времена ипотечный кризис в США никак не повлиял бы на ситуацию в нашей стране. Мы как строили бесплатное жилье, так и продолжали бы строить. Сейчас все так тесно переплетено, что серьезный мировой кризис обязательно заставит нас принимать решительные меры, чтобы стабилизировать ситуацию внутри страны. Возможно, понадобится и изменение Конституции. Но я надеюсь, что в ближайшие четыре года такое не случится, и в рамках действующей Конституции мы сможем решить все стоящие перед нашей страной проблемы. Впрочем, если союзное государство Белоруссии и России состоится, то без изменения Конституции России не обойтись…

– А может ли повлиять на этот процесс международная политическая ситуация? Если, скажем, после провозглашения независимости Косова Россия признает независимость самопровозлашенных республик из числа бывших автономий внутри СССР.

– Ситуация очень непростая. Косово – это тоже самопровозглашенная республика. Я недавно вернулся из Косова, где страны НАТО активно способствуют отделению этого края от Сербии. Если независимость края будет признана, другие самопровозглашенные республики наверняка поставят вопрос: почему им можно, а нам нельзя? Но здесь надо учитывать множество составляющих. В двух известных республиках 90% населения имеет российское гражданство. Что это будут за независимые государства, где почти все население имеет гражданство соседней страны?

– Это технический вопрос. Если Россия признает двойное гражданство, абхазы и осетины тут же обзаведутся вторыми паспортами. Но если вслед за Россией независимость этих республик признают Белоруссия, Казахстан, Армения, то не взорвет ли это хрупкий мир на Кавказе?

– Конечно, угроза такая есть, и не только на Кавказе. Ведь под сомнение будут поставлены все границы в Европе. Хорошо бы не ввязываться в подобной конфликт, но коль скоро такое может произойти, нам следует сохранять хладнокровие и искать пути мирного решения этого вопроса. Ведь есть процессы, которые начнутся без учета мнения России. И инициировать их могут так называемые разделенные нации. За всю новейшую историю только одна разделенная нация объединилась относительно спокойно, я имею в виду немцев. Ведь планы объединения Германии существовали еще во времена Брежнева, но на это отводилось от 20 до 30 лет. А в реальности объединение произошло за несколько месяцев. И если не дай бог произойдет нечто, что заставит тысячи тех же осетин пойти на приступ границы, если в одну сторону ринутся женщины и дети, а в другую – вооруженные мужчины, что прикажете делать нашим пограничникам? Как они должны остановить родственников, бегущих на помощь друг другу? И имеем ли мы право останавливать их? Неужели мы должны палить по своим гражданам?

Ведущие мировые державы слишком сильны и слишком вооружены, чтобы решать сложные политические процессы силовым путем. Тем более что однозначного ответа на целый ряд вопросов пока нет. Мы ни в коем случае не должны надеяться, что ситуация сама рассосется, но и не должны действовать сгоряча, чтобы не наломать дров. Нужно иметь планы на каждую нештатную ситуацию, которую можно спрогнозировать.

– Но мы не можем игнорировать факты. В том же Карабахе независимость завоевана силой, но без помощи европейских стран, как в Косове. И вряд ли народ, отвоевавший свободу, смирится с каким-то промежуточным статусом.

– Силовой вариант для таких случаев – обычное дело. Однако всегда есть возможности мирного урегулирования. Сколько уже лет конфликту на Кипре, и только сейчас стороны начинают договариваться. При этом Турецкая Республика Северный Кипр существует, хотя большинство стран ее не признало. А предпосылок для отделения у того же Карабаха, как считают его жители, больше, чем у косоваров. Но потенциал согласия относительно Косова все же пока выше. 2 февраля я искал в Косове место дислокации украинского батальона, а нашел армянские и азербайджанские части, которые стоят рядом и согласованно выполняют поставленные задачи.

Возвращаясь к теме нашего разговора, я хотел бы снова вернуться к идее федерации XXI века. Наверное, общими усилиями мы могли бы найти такие формы решения проблем, которые устроили бы Грузию и Сербию с одной стороны, Косово и Абхазию – с другой.

Беседу вел

ДОСЬЕ

Александр ТОРШИН родился 27 ноября 1953 г. в п. Митога Усть-Большерецкого района Камчатской области; окончил Всесоюзный юридический заочный институт в 1978 г., факультет психологии МГУ им. М.В. Ломоносова в 1989 г., кандидат юридических наук, доцент. Заслуженный юрист РФ. Действительный государственный советник РФ 1-го класса. Работал преподавателем Академии общественных наук при ЦК КПСС; с 1989 г. – в аппарате ЦК КПСС, в аппарате президента СССР и правительства РФ. В 1995–1998 гг. – статс-секретарь Центрального банка России (в ранге заместителя председателя банка), в 1998–1999 гг. – полномочный представитель правительства РФ в Государственной думе РФ. В январе 2001 г. назначен представителем в Совете Федерации от правительства Республики Марий Эл, в январе 2002 г. избран заместителем председателя Совета Федерации. В августе 2004 г. вступил в партию «Единая Россия». Женат, имеет двух дочерей, увлекается стрельбой из арбалета и современного боевого оружия, любит авторскую песню.

Источник: Политический журнал
 

Ссылки по теме:
Александр Торшин: с марийским языком до Красной площади не дойдешь...
«А что сенат? - Сенат безмолвствует!»